文化法治建設(shè)迎來新的發(fā)展機遇

? ? ? ?堅定文化自信，推動社會主義文化繁榮興盛，是黨的十九大提出的明確要求。“文化法治建設(shè)正在迎來新的發(fā)展機遇，建立健全更加完備的文化法律制度，提高文化領(lǐng)域的治理能力和治理水平，是保障人民群眾文化權(quán)益、促進中國特色社會主義文化繁榮發(fā)展的必由之路?！痹幕空叻ㄒ?guī)司副司長王建華說。

? ? ? ?長期以來，我國文化領(lǐng)域的法律僅有文物保護法、著作權(quán)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法等少數(shù)幾部，但近兩年文化立法明顯加速——《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》的出臺，正是黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國之后在推進文化立法方面的“實錘重音”。

? ? ? ?文化領(lǐng)域的立法是有相當(dāng)難度的。“文化產(chǎn)品和服務(wù)具有意識形態(tài)屬性，需要協(xié)調(diào)的部門多，程序相對復(fù)雜。同時，相對于經(jīng)濟領(lǐng)域的立法，文化法律效果的顯現(xiàn)需要較長的時間，難以引起足夠的重視?？梢哉f，文化領(lǐng)域的立法都充滿了艱辛?！蓖踅ㄈA說。

? ? ? ?人民對美好生活的向往和對精神生活的追求是文化立法最深厚的土壤，文化法治建設(shè)需要盡快跟上時代的步伐。“隨著全面依法治國進程的推進，文化領(lǐng)域法治建設(shè)之短板日益凸顯。文化法律的數(shù)量不足，大量的管理性規(guī)定散見于眾多的行政法規(guī)、部門規(guī)章和內(nèi)部文件之中，穩(wěn)定性、透明性不夠，相互之間還容易出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。這就使得文化產(chǎn)品的生產(chǎn)者和文化服務(wù)的提供者難以得到穩(wěn)定、可靠的法律預(yù)期，有時甚至無所適從，束縛了文化生產(chǎn)力的發(fā)展?！蓖踅ㄈA說。

? ? ? ?文化法治建設(shè)的全面推進，離不開對文化法律的深刻理解和生動適用。“目前文化界對立法工作強調(diào)較多，但文化工作者理解和運用法律的能力有待提高?！蓖踅ㄈA舉例說，河北趙縣“五道古火會”代表性傳承人楊風(fēng)申因制作存放古火會上需要燃放的煙花，被警方拘留并移送司法機關(guān)的案子，一審被判處有期徒刑4年6個月，在社會上引起強烈反響。二審法院考慮到楊風(fēng)申作為非遺傳承人，其制造煙火藥的目的是為了履行法定傳承義務(wù)等原因，決定對其免予刑事處罰?！斑@是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法在實際生活中發(fā)生作用的一個典型案例。這個案例也提醒各級文化部門要深刻認識到，一項非物質(zhì)文化遺產(chǎn)列入名錄，不僅意味著榮譽，更意味著沉甸甸的責(zé)任。在傳承人從事傳承活動遇到困難時，各級政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予積極有效的幫助，否則就是失職。”王建華說。

? ? ? ?談及文化法治建設(shè)特別是文化立法下一步面臨的任務(wù)時，王建華表示，公共文化服務(wù)保障法是文化領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性法律，另一部基礎(chǔ)性法律——文化產(chǎn)業(yè)促進法的起草工作正在緊鑼密鼓地進行。此外，能否起草一部打通文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)、事關(guān)文化振興全局的根本性文化法律，以在憲法之下形成文化根本法、文化基本法、文化專門法等相互支撐、配套的文化法律框架，也引起了很多人的思考。與此同時，為了適應(yīng)時代發(fā)展要求，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法以及文化市場管理方面法律法規(guī)的修訂工作，同樣是下一步文化立法工作的重點。

公共文化服務(wù)保障法：揭開新時期文化立法大幕

? ? ? ?2016年12月，公共文化服務(wù)保障法獲得高票通過。僅用兩年多時間，這部文化領(lǐng)域第一部基礎(chǔ)性、全局性、綜合性法律就制定出臺。全國人大教科文衛(wèi)委員會承擔(dān)著公共文化服務(wù)保障法的起草工作，成立了專門的立法領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)起草工作小組。

? ? ? ?“文化領(lǐng)域的法律一般由相關(guān)部門負責(zé)起草，提交國務(wù)院法制辦，再經(jīng)全國人大審議。公共文化服務(wù)保障法直接由全國人大教科文衛(wèi)委員會牽頭起草，不到3年時間就出臺，這比較少見?！眹夜参幕?wù)體系建設(shè)專家委員會主任、北京大學(xué)教授李國新說。

? ? ? ?為什么以前普遍認為很難立法的文化領(lǐng)域會出現(xiàn)立法加速的現(xiàn)象？李國新說，黨的十八大以來，文化建設(shè)被提到了新的高度，人們對文化立法的理解與認識不斷提升?！斑@是十八屆四中全會立法體制改革的首次嘗試，克服了部門立法的弊端，為其他法律的制定提供了寶貴經(jīng)驗。”李國新說。

? ? ? ?公共文化服務(wù)保障法的出臺為公共文化服務(wù)提供了哪些法律保障，解決了哪些問題呢？

? ? ? ?李國新認為，公共文化服務(wù)保障法最大的貢獻是構(gòu)筑起我國公共文化服務(wù)基本法律制度體系的框架。法律建立的主要制度包括：基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度、公共文化服務(wù)設(shè)施免費或優(yōu)惠開放制度、公共文化設(shè)施保護制度、公共文化服務(wù)公示制度等。其中的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度，堪稱奠定現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系基石、公共文化服務(wù)“中國創(chuàng)造”的基本制度。國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、地方實施標(biāo)準(zhǔn)和目錄制度，共同構(gòu)成了我國既有基本共性又有特色個性、上下銜接的公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。如果將這些基本法律制度進行分類，又可分為四類：一是基礎(chǔ)性制度，二是針對性制度，三是政府監(jiān)管制度，四是機構(gòu)責(zé)任制度。

? ? ? ?當(dāng)前，我國一些地區(qū)的公共文化設(shè)施建設(shè)存在遠離居民住宅區(qū)和人群聚集區(qū)，重建設(shè)、輕服務(wù)甚至設(shè)施被占用或挪用的情況。李國新說，公共文化服務(wù)保障法將一些行之有效的政策規(guī)定和實踐中的成功經(jīng)驗上升為法律，對公共文化設(shè)施建設(shè)進行了規(guī)定。比如，法律規(guī)定，公共文化設(shè)施的選址應(yīng)當(dāng)征求公眾意見，就是對公共文化設(shè)施合理布局的約束?！胺芍萍s了地方政府在公共文化設(shè)施建設(shè)中的功利性和隨意性，體現(xiàn)出以人民為中心的理念?！崩顕抡f。

? ? ? ?將公共文化服務(wù)保障法貫徹執(zhí)行好，是當(dāng)前的重要任務(wù)?！氨热缭趪抑笇?dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、地方實施標(biāo)準(zhǔn)制定出來后，縣級人民政府制定的公共文化服務(wù)目錄完成了多少？公共文化設(shè)施選址應(yīng)當(dāng)征求公眾意見，怎么征求，涉及多大的人群范圍，征求來的意見怎么吸收，這些都需要配套細則。”李國新說。

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法：十年磨一劍

? ? ? ?“非遺保護的立法工作，最早可以追溯到上世紀90年代?！比珖舜蠼炭莆男l(wèi)委員會文化室主任朱兵說。限于我國立法程序和民族民間傳統(tǒng)文化內(nèi)容的廣泛性，加之當(dāng)時人們對民族民間傳統(tǒng)文化保護的認識不足，第九屆全國人大教科文衛(wèi)委員會作出了巨大努力，一方面推動云南省率先出臺地方性法規(guī)，一方面在國家層面展開立法調(diào)研。

? ? ? ?2000年11月，由全國人大教科文衛(wèi)委員會、原文化部和國家文物局組織的“全國民族民間文化保護立法工作座談會”在云南召開，拉開了地方立法工作的大幕。之后，云南、貴州、福建、廣西、寧夏等省區(qū)分別出臺了民族民間文化保護條例。在此基礎(chǔ)上，2002年8月，原文化部向全國人大教科文衛(wèi)委員會報送了《中華人民共和國民族民間傳統(tǒng)文化保護法（建議稿）》?！爱?dāng)時還未定為‘非物質(zhì)文化遺產(chǎn)’，‘非物質(zhì)文化遺產(chǎn)’這一后來統(tǒng)一的名稱來自于2003年聯(lián)合國教科文組織通過的《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》?！币晃辉鴧⑴c非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法出臺過程的專家說。

? ? ? ?在此之后，第十屆全國人大教科文衛(wèi)委員會形成了《中華人民共和國民族民間傳統(tǒng)文化保護法（草案）》，并將該草案名稱調(diào)整為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法。2009年，去掉“保護”二字的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法得以確定。2011年2月25日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議審議通過非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法。

? ? ? ?由于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法包含的一些問題涉及其他法律法規(guī)，因此在法律界定時，也曾經(jīng)做出銜接性規(guī)定。比如其中知識產(chǎn)權(quán)的問題。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法是一部行政法，主要規(guī)范行政部門的行為，而知識產(chǎn)權(quán)屬于民事范疇，不是這部法律所能完全涵蓋的。同時，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護涉及的知識產(chǎn)權(quán)問題非常復(fù)雜，特別是許多非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的原創(chuàng)權(quán)屬關(guān)系不是很明確，這些問題相當(dāng)復(fù)雜，學(xué)術(shù)界對此也有不同看法。

? ? ? ?我國非遺保護歷程要比非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法的出臺要早得多?！皬?001年昆曲入選聯(lián)合國教科文組織的人類口頭和非物質(zhì)遺產(chǎn)代表作名錄（現(xiàn)為人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作名錄）開始，我國逐漸建立了四級非遺名錄體系，推出四批國家級非遺名錄。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法出臺后，名錄前加上了‘代表性’，體現(xiàn)出人們對《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》的認識得到提升?！痹幕糠俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)司副司長王晨陽說。十年立法路漫漫，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法的出臺豐富了我國法律體系，在文化立法工作中具有里程碑意義。

文物保護法：文化領(lǐng)域第一部法律

? ? ? ?中華人民共和國成立以來，我國文物保護的法律法規(guī)經(jīng)歷了從無到有、從簡單到縝密的完善過程。經(jīng)過幾十年的立法、修訂與修正，已經(jīng)形成了以《中華人民共和國文物保護法》為基礎(chǔ)，以多部行政法規(guī)和部門規(guī)章為主干，以大量地方性法規(guī)和規(guī)章為主體的文物保護框架體系，為文物保護工作提供了強有力的法律保障。

? ? ? ?1982年11月19日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國文物保護法》，之后該法經(jīng)過了一次修訂和五次修正。它的頒布具有非常重大的歷史意義，是中國文物保護史上的里程碑。

? ? ? ?談及文物保護法出臺歷程，中國文物學(xué)會名譽會長、國家文物局原顧問謝辰生說，文物保護法從1977年開始著手起草，到1982年出臺，歷時5年。文物保護法是在《文物保護管理暫行條例》的基礎(chǔ)上制定的，是改革開放以后文物工作的根本大法。在起草過程中，既總結(jié)了中華人民共和國成立以來文物工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，也借鑒了國際社會的經(jīng)驗，所以該法是順應(yīng)新形勢而適時制定的?！氨热?，文物保護法的制定已經(jīng)意識到在城市化、工業(yè)化的進程中，要注意保護歷史文化名城的問題。”謝辰生說。

? ? ? ?文物保護法作為我國文化領(lǐng)域的第一部法律，從頒布實施至幾次修正以來，各級黨委、政府日益重視文物事業(yè)，文保機構(gòu)、隊伍逐步壯大，執(zhí)法能力不斷加強，經(jīng)費投入逐年增長，文物保護狀況明顯改善，依法保護文物的意識日益深入人心。

? ? ? ?進入新世紀以來，中國的文物保護法治進程不斷加速，黨中央、國務(wù)院也非常重視這項工作，先后下發(fā)一系列文件。2002年《中華人民共和國文物保護法》修訂，2005年《國務(wù)院關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》印發(fā)，2008年《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》頒布，2012年《國務(wù)院關(guān)于進一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動中文物保護工作的意見》出臺，2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強文物工作的指導(dǎo)意見》，提出建立文物保護責(zé)任終身追究制，進一步從制度上對文物違法行為加以有效遏制。然而，盡管法制環(huán)境日益健全，但文物法人違法有法不依、違法難究的現(xiàn)象仍頻繁發(fā)生，致使我國的文物保護工作面臨著相當(dāng)嚴峻的局面。

? ? ? ?“文物保護法自1982年公布至今，經(jīng)過幾次修正，基本要求是沒有問題的，規(guī)定了什么情況該怎么做、什么是違法的，都清清楚楚?！敝x辰生說，“為什么會反復(fù)出現(xiàn)文物法人違法、違法難究，是因為對文物保護法貫徹執(zhí)行不力?！?/span>

? ? ? ?“文物保護歸根結(jié)底是要讓文物發(fā)揮本身的作用，文物保護法就是通過法律使文物發(fā)揮作用，因此，任何修法的行為都應(yīng)該建立在是否有利于文物發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，任何想通過文物賺錢、把文物當(dāng)成搖錢樹的行為都要在法律中明令禁止。”謝辰生說。

? ? ? ?南京大學(xué)公共事務(wù)與政策研究所執(zhí)行所長姚遠也認為，在當(dāng)前我國大規(guī)模城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期，文物保護法的修訂應(yīng)該在堅持現(xiàn)行文物保護確定的正確方針、原則與體制的基礎(chǔ)上，拿出更嚴、更硬的舉措，這樣方能實現(xiàn)文物保護法修訂的根本目的。

公共圖書館法：黨的十九大之后第一部文化法律

? ? ? ?作為黨的十九大之后出臺的首部文化類法律，公共圖書館法于2018年1月1日起正式施行。與公共文化服務(wù)保障法的快速推進不同，公共圖書館法的出臺幾經(jīng)擱淺，歷經(jīng)近20年。

? ? ? ?提到文化領(lǐng)域立法，最早受到關(guān)注的是圖書館。上世紀初期，西方思潮進入中國后，知識分子就呼吁推動圖書館立法。改革開放后，圖書館立法從學(xué)術(shù)研究的角度也是最受關(guān)注的，一批研究圖書館法的文章在學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表。在這些立法研究成果的基礎(chǔ)上，2001年4月，原文化部在天津召開圖書館法專家座談會，對我國圖書館法的立法問題進行研究討論，標(biāo)志著圖書館法立法工作正式啟動。國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會主任、北京大學(xué)教授李國新對座談會記憶猶新，“那次會議上，我作為高校的專家代表參與其中，會后不同方面各自起草了草案，然后進行匯總、討論?！?/span>

? ? ? ?2003年，草案提交至國務(wù)院法制辦，但是由于業(yè)界對高校圖書館、科研院所圖書館、公共圖書館的認識還存在分歧，立法一度被擱置。此后，在國家的立法和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，研究和制定圖書館法的任務(wù)依然在繼續(xù)，但依舊沒有提上日程。

? ? ? ?直至2008年，十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，圖書館法被列入“第二類項目”（即研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案）。2008年11月，原文化部召開公共圖書館立法工作會議，標(biāo)志著我國圖書館立法工作在2004年中斷后經(jīng)過為時不短的醞釀準(zhǔn)備再次進入啟動階段。

? ? ? ?“由于之前的爭議，大家意識到，一些分歧通過一部圖書館法很難統(tǒng)一。因此，那次討論的焦點集中在立‘大法’還是立‘小法’上?！崩顕抡f，最后大家達成共識，決定先立“小法”即公共圖書館法?！安还軓哪膫€方面看，公共圖書館是最需要受到法律保護的?！痹诖酥?，公共圖書館法的立法工作進入了快速推動期。2009年1月，中國圖書館學(xué)會新年峰會在北京召開，專題討論、部署公共圖書館法立法支撐研究事宜。半年時間，參與立法支撐研究的學(xué)者達70多人，匯總的初步成果達150萬字。直至2017年，歷時近20年的公共圖書館法審議通過。

? ? ? ?公共圖書館法圍繞公共圖書館在構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中的職能定位和發(fā)展要求，結(jié)合自身特點與發(fā)展規(guī)律，在建設(shè)、管理、服務(wù)和保障等方面建立起相應(yīng)的法律制度框架，是一部推進公共圖書館事業(yè)發(fā)展的專門法。公共圖書館法通篇貫穿著滿足人民群眾基本文化需求這條主線，堅持均衡發(fā)展的原則，將推動、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀作為重要任務(wù)，用法治思維、法治手段來推動公共圖書館實現(xiàn)和保障人民群眾基本文化權(quán)益，提升人民群眾的文化獲得感。它確立了由政府主導(dǎo)、社會參與的公共圖書館建設(shè)的基本格局，有力提升了公共圖書館服務(wù)效能。